张千帆先生用宪法的基本原则和精神，作为违宪和变通的界分标准，至少是站在法学立场内部的一种划分。

[3] 参见李亚楠：《捡到狗头金，到底该归谁》，载《人民日报》2015年2月9日第11版。[37] [德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第138页。

2014年全国人大常委会新修订了行政诉讼法，扩大了行政诉讼受案范围，改革了管辖制度，充实完善了证据制度和举证责任分配制度，尤其是增添了行政机关负责人出庭应诉、经行政复议的案件行政复议机关一律成为被告、对责任人员加大惩处力度等一系列制度安排，[47]理论上对于因自然资源分配、使用、保护等原因引起的行政争议救济大有裨益，但实际效果如何尚有待观察。本质上，所有制说也就是聊备一格的学说而已，算不上是一种有关自然资源国家所有条款的新的解释理论。[26] 前引23，卡尔·施米特书，第191页。然而，公权说同样是不完整的，它无法解释国家通过其公法法人而占有大量自然资源之事实，此其一。其次，习惯法支持先占取得，在实定法规范出现空白的情况下，遵循习惯法、支持先占取得，此乃法理及法治之基本要求。

气候资源本身的强流动性特征决定了任何个人或组织都无法亦无须对之取得所有权，对之享有利用权就足矣。[9]与之相类似的是自然资源国家所有权三层结构说，即宪法上规定的自然资源国家所有权包含私法权能、公法权能和宪法义务。（2）调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为。

[4]《人大常委会监督法》的全称是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。如行政法体系中的行政组织法（《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》[6]等）、行政行为和行政程序法（《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》及统一的行政程序法等）、行政救济法（《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等）。[16]此种关系属于比检察机关内部领导关系领导性更强的关系。[8]三定办法，原称三定方案，是我国在组织法尚不完善，且短期内又难以完善的历史条件下，由国家编制机关发文规定国家机关组织的有关事项，主要包括三个方面：机构、职能、编制。

（5）社会自治组织中的管理人员。（3）对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定，对涉嫌犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

听取陈述申辩，是正当法律程序的基本要求，监察工作尤应如此。但二者的具体关系如何，是否需要国家监察法予以明确？也许国家监察法不会直接规定国家监察机关与党的纪律检查机关的关系，但国家监察法立法时必须明确二者的关系。首先，国家监察法应确立国家监察机关的性质和地位：国家各级监察委员会由同级人大产生，对同级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，受同级人大及其常委会和上一级监察委员会监督。第四项的受理事项可改为受理国家公职人员不服主管机关给予处分决定的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉。

因为国家监察法要同时规定国家监察机关的组织体系、体制、内外关系、职责、权限（组织法的内容）。二为对国家监察机关的监督，以加强对监督者的监督，防止其违法和滥用监督权。[12]但从中国共产党作为领导国家的执政党地位而言，它的纪律检查机关对所有公职人员进行监督在理论上也是能够成立的。再次，国家监察法属于国家监督领域的基本法律。

人大常委会在对监察机关的专项工作报告进行审议后，将审议意见交付其处理。此外，监察机关的专项工作报告和常委会对专项工作报告的审议意见、监察机关对审议意见的处理情况及对常委会决议执行情况的报告，均应向人大代表通报，并向社会公布。

监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。[6]《地方组织法》的全称是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

（2）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举。指讯问违法违纪嫌疑人。指对违法违纪嫌疑人留置讯问，此既不完全同于作为行政或刑事强制措施的拘留，[18]也不完全同于目前纪检、监察机关作为调查取证手段使用的双规、双指，[19]而是一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的国家监察手段。对于国家监察机关与司法机关的关系，对于二者的联系与区别，《决定》确定的当然只是大致的轮廓，国家监察法立法必须对之明晰化。笔者认为，国家监察法立法将主要采用《行政监察法》的结构模式，适当参考《人大常委会监督法》的体系设计。（6）在遇有下述情形时，向被监察的部门或其上级部门提出监察建议：监察对象拒不执行法律、法规或者违反法律、法规，应当予以纠正的。

另外，国家监察机关对公职人员监督的范围包括领导干部和所有工作人员，而人大和人大常委会对公职人员监督的范围仅限于领导干部，如政府和政府部门正副行政首长、法院、检察院正副院长、国家监察委员会正副主任，而不及于一般工作人员。[5]国家监察机关作为国家机构整体的组成部分，其所行使的监督职能则是针对整个国家机关和整个国家公权力（甚至包括社会公权力）的。

其中第一项的检查对象和客体可改为国家机关在遵守和执行法律、法规中的问题。[12]但从工作便利上讲，二者不加区分，不分彼此，其监督可能更有效率。

在公职人员实施了轻微违法违纪行为时，监察机关通过谈话使其悬崖勒马，改过自新。一定人数的人大常委会组成人员联名，可向监察机关书面提出质询案。

这是监察机关调查取证的一种手段。在这五项职责中，其中第三项（调查、处理职责）已为第十二届全国人大常委会第二十五次会议《决定》确定的三大职责所包含，第一项（检查职责）、第二项（受理控告、检举职责）、第四项（受理申诉职责）、第五项（法定其他职责）则应在做相应修改后为国家监察法立法所保留。例如，调查权与侦查权究竟有何区别，留置与刑事拘留究竟有何区别，国家监察机关是否有权逮捕职务犯罪嫌疑人，如赋予其逮捕权，[13]是否应经人民检察院批准，等等，这些都需要国家监察法予以明确。《地方组织法》对地方政府内部纵向关系的规定是：地方各级人民政府对（本级人民代表大会和）上一级国家行政机关负责并报告工作，地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

[15]即二者的关系属于监督关系。（2）对监察工作进行视察或专题调研。

（六）对国家监察对象合法权益的保障和救济 现行《行政监察法》对监察对象合法权益设定的保障和救济是复审--复核机制，即监察对象对监察决定不服的，向作出监察决定的监察机关申请复审，申请人对复审决定仍不服的，向上一级监察机关申请复核。当然，这个范围是否适当，还需要在国家监察法立法时审慎权衡确定。

中共十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议确定，由中央纪委牵头抓总，落实改革方案，推动制定国家监察法。《人民检察院组织法》对国家检察机关内部纵向关系的规定是：最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

监察机关在掌握了公职人员实施违法违纪行为的线索或证据时，通过讯问核实相应线索或证据。这也是监察机关调查取证的一种重要手段。对违法失职的监察委员会委员和副主任，人大常委会可以作出撤销其职务的决定，但监察委员会主任违法失职，只能由选举产生他（她）的人大罢免。无论国家监察法是否为司法监督开口子，人大和人大常委会的监督都是对国家监察的监督机制中不可或缺的环节，而且应是最主要最核心的环节。

是否还应包括司法监督，被监督者对监察机关的监督行为不服，可否向人民法院提起诉讼，这是国家监察法立法时需要认真研究的问题。关于这一关系，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》设定了一个大致框架：首先，监察委员会由本级人民代表大会产生。

[14]即二者的关系属于领导关系。国家监察机关的职责、履行职责的权限和法律手段。

指搜查违法违纪嫌疑人的工作场所、住宅、人身等，是监察机关调查取证的一种较严厉的手段，运用这一手段需要特别慎重。第二项的受理事项可改为受理对国家公职人员违反行政纪律行为的控告、检举。